Sjómannadagsblað Vestmannaeyja 1996/ Hvað verður um kvótann?

GÍSLI PÁLSSON OG AGNAR HELGASON

HVAÐ VERÐUR UM KVÓTANN?

Í opinberri umræðu um stjórn fiskveiða heftir yfirleitt verið einblínt á vistfræðilega og hagræna þætti. Leitað hefur verið að því fyrirkomulagi sem í senn tryggir „skynsamlega" sókn í fiskistofna og hámarkar arð af fiskveiðum og fiskvinnslu. Slík leit er augljóslega afar mikilvæg í landi þar sem folk byggir afkomu sína að stórum hluta á lifandi auðlindum sjávar. Minna hefur farið fyrir umræðu um skiptingu gæðanna sem einnig er vert að gefa gaum að. Undanfarið hafa réttlætissjónarmið og siðferðileg rök hins vegar fengið aukið og óvænt rúm. Í röðum áhrifamanna í útgerð, sem yfirleitt hafa staðið fast á kröfunni um endurgjaldslausar aflaheimildir, hefur þeirri skoðun jafnvel verið hreyft að rétt sé að taka upp veiðileyfagjald. Slík umræða snýst ekki „aðeins" um siðferði eins og stundum er gefið í skyn. Áhrif þeirrar fiskveiðistefnu, sem mótuð er hverju sinni verða ekki sem skyldi ef ákaft er deilt um réttmæti hennar.

„Lénskerfi" og „kvótabrask"
Orðið „kvótabrask" hefur stundum verið notað um tímabundna kvótaleigu, þ.e.a.s. þegar útgerð kaupir afnot af varanlegum kvóta sem tilheyrir annarri útgerð. Í slíkum viðskiptum útgerða þarf leigjandi kvótans venjulega að borga fyrir hann með drjúgum hluta af söluverði aflans; hlutur sjómanna er síðan miðaður við þá upphæð sem eftir er þegar búið er að draga leigugjald tímabundins kvóta frá raunverulegu söluverði aflans. Fyrirtæki, sem veiðir eigin kvóta, reiknar hins vegar hlut sjómanna beint af söluverði aflans. Þeir sjómenn sem starfa fyrir útgerðir með leigðan kvóta, verða þannig fyrir launaskerðingu í samanburði við hina. Sjómenn halda því auk þess fram að sum útgerðarfyrirtæki leigi eigin kvóta í því skyni að leigja annað eins af öðrum fyrirtækjum; sjómenn séu látnir taka þátt í kaupunum í báðum tilvikum en njóti ekki góðs af viðskiptunum þegar um sölu sé að ræða. Ekki er fullljóst hversu almennt svokallað kvótabrask er, en fáir virðast trúa því lengur að einungis sé um fátíðar undantekningar að ræða.
Í umræðunni um kvótabraskið hefur því stundum verið haldið fram að í tíð kvótakerfisins hafi sjávarútvegur landsmanna tekið á sig nýja mynd sem dragi dám af lénskerfi miðalda. Menn sjá fyrir sér risavaxin útgerðarfyrirtæki („lénsherra" eða „sægreifa") sem sölsa undir sig meiri kvóta en þau geta sjálf séð um að veiða. Þessi fyrirtæki leigi síðan kvótalitlum eða kvótalausum útgerðum („leiguliðum") umframkvóta sinn fyrir allt að 50% af söluverði aflans og losni þar með við þann útgerðarkostnað sem því fylgir að draga aflann á land. Þannig ríki eins konar lénsskipan í sjávarútvegi; nokkrir „lénsherrar" eigi nánast allan kvótann og hagnist á því að leigja hluta hans þeim sem smærri eru. Slíkir „leiguliðar" verði að sæta afarkostum stærri fyrirtækjanna ef þeir á annað borð vilji halda áfram að stunda fiskveiðar. Stóru fyrirtækin eru sögð nota gróðann af leiguviðskiptunum til að leggja undir sig enn meira af varanlegum kvóta. Samlíking kvótakerfisins við lénskerfi miðalda er e.t.v. nokkuð glannaleg. Hún minnir hins vegar á áleitnar spurningar um skiptingu kvótans. Í deilum sjómanna og útgerðarmanna um lénskerfi og kvótabrask er í raun togast á um nokkrar af grundvallarforsendum fiskveiðistjórnar á Íslandi, um réttlæti og eignarhald á fiskistofnum.

Skipting kvótans
Höfundar skýrslu svokallaðrar „tvíhöfðanefndar" (Skýrsla til sjávarútvegsráðherra, 2. apríl 1993) bentu réttilega á (bls. 23) að „siðferðisleg rök [hafi] frá upphafi vegið þungt í umræðu um eignarhald á auðlindinni" og sumir hafi talið það "óásættanlegt að heimild til að veiða á Íslandsmiðum færist til fárra “útvalinna” í gegnum kvótakerfið". Hér skal lítillega fjallað um skiptingu kvótans. Þeir útreikningar. sem greint er frá, styðjast við tölvutækt gagnasafn, svonefndan „Kvótabanka" er höfundar þessa greinarkorns hafa sett saman. Þetta safn geymir ítarlegar upplýsingar um botnfiskveiðar allt frá upphafi kvótakerfisins - m.a. rimlestafjölda skipa, eigendur, kvótaúthlutun (þorskígildi) og heimahöfn.
Eftirfarandi útreikningar eru tvíþættir: annars vegar athugum við breytingar á skiptingu kvótans meðal þeirra útgerðarflokka sem hafa verið í kvótakerfinu frá upphafi, þetta er gert svo að samanburður milli ára verði raunhæfur. Hins vegar er hugað sérstaklega að þeim breytingum sem orðið hafa í kjölfar breytinga á lögum um stjórn fiskveiða frá 1990, en þá voru gerðar a.m.k. tvær mikilvægar breytingar á kvótakerfinu. Til að setja þak á veiðar sex til tíu tonna smábáta voru þeir teknir inní kvótakerfið. Þessum bátum, sem áður veiddu samkvæmt banndagakerfi, var úthlutaður kvóti og við það fjölgaði handhöfum aflaheimilda um 186% (úr 404 í 1155). Einnig var ákveðið að aflakvótar yrðu framseljanlegir, en markmið þeirrar breytingar var að auka hagræðingu í sjávarútvegi með því að gera vel reknum útgerðum auðveldara að eignast kvóta þeirrra sem ekki væru eins arðbær.

Sala skipa og fjöldi kvótaeigenda
Fyrst skal hugað að sölu skipa frá upphafi kvótakerfisins fram til 1990, en á þeim tíma var því aðeins hægt að kaupa varanlegan kvóta að skip fylgdi með. Eins og fram kemur á mynd 1 gengu u.þ.b. helmingi fleiri skip kaupum og sölum árið 1990 (17,8% flotans) en 1984 (9,6%). Línan, sem sýnir rúmlestafjölda seldra skipa, segir svipaða sögu og sömuleiðis línan sem sýnir þann kvóta sem fylgdi seldum skipum. Með öðrum orðum: landsmenn voru í auknum mæli að versla með aflaheimildir sem bundnar voru við skip. Að baki því mynstri sem myndin sýnir kunna að liggja margar og flóknar skýringar (uppsveiflan árið 1986 í rúmlestafjölda skipa og þorskígildum skýrist m.a. í ljósi breytinga á eignarhaldi á skipum sem tilheyrðu Bæjarútgerð Reykjavíkur).
Þessi verslun með skip og kvóta vekur spurningar um hvort aflaheimildir hafi verið að safnast á færri hendur. Það er rétt að ítreka að hér er 6-10 tonna bátum sleppt á tímabilinu 1991-1994 til að auðvelda samanburð við fyrri árin. Þegar athugaðar eru breytingar á fjölda kvótaeigenda frá 1984 til 1994 kemur fram að kvótaeigendum hefur ekki aðeins fækkað (úr 535 í 391), þeim sem eiga minnstan kvóta hefur fækkað mest. Eigendum er hér til einföldunar skipt í fjóra flokka: „dvergar" eru þeir sem eiga 0 til 0,1 % af botnfiskkvóta viðkomandi árs, „litlir" eiga 0,1 til 0,3%. „stórir" eiga 0,3 til 1% og „risar" eiga meira en 1%. Mest er fækkunin í hópi „dverga" (úr 321 í 229). Þessi þróun þarf kannski ekki að koma á óvart.

Risar og dvergar
Ein leið til að kanna hvernig heildarkvóti hvers árs skiptist á milli ólíkra hópa kvótaeigenda og hvort sú skipting breytist frá ári til árs er að bera saman hlutdeild hópanna sem skilgreindir voru hér að framan í botnfiskkvótanum. Mynd 2 sýnir aflahlutdeild þessara hópa á árunum 1984 til 1994.
Aflahlutdeild risanna hefur aukist úr 27,8% í 49,7%. Hlutdeild dverganna hefur hins vegar minnkað úr 12,5% í 8,7%. Þau útgerðarfyrirtæki, sem teljast risar fiskveiðiársins 1994, miðað við áðurnefnda skilgreiningu, eru 26 að tölu. Samanlagt höfðu þau til umráða um 50% af þeim botnfiskkvóta ársins 1994 sem úthlutaður var skipum í umræddum útgerðarflokkum.
Eflaust eru eignahlutföll breytileg frá einni verstöð til annarrar. Hér er aðeins litið á eitt dæmi, Vestmannaeyjar, eina af stærstu verstöðvum landsins. Ekki hafa orðið miklar sveiflur í árlegri aflahlutdeild Vestmanneyinga frá upphafi kvótakerfisins (hún er um 9%), en skipting Eyjakvótans hefur hins vegar breyst töluvert. Mynd 3 sýnir hlutfallslega skiptingu aflakvóta Vestmannaeyjaflota á umræddu tímabili. Risarnir í Eyjum hafa tvöfaldað hlutdeild sína, úr 2,4% í 4,4% (5,1% árið 1992). Árin 1992 og 1994 voru risarnir aðeins tveir, Vinnslustöðin og Ísfélagið (í báðum tilvikum var raunar um samruna eldri fyrirtækja að ræða: Hraðfrystistöðin var sameinuð Ísfélaginu og Fiskiðjan Vinnslustöðinni). Samanlagt hafa þessir risar um helming alls Eyjakvótans til umráða og hinum helmingnum skipta 32 útgerðarfyrirtæki á milli sín.

Framsal aflaheimilda
Til að gera samanburð milli ára raunhæfan slepptum við, í þeim útreikningum sem greint er frá hér að framan, þeim útgerðaflokkum (6-10 tonna bátum) sem teknir voru inn í kvótakerfið með breytingum á lögum um stjórn fiskveiða árið 1990. Hér á eftir er hins vegar ætlunin að huga sérstaklega að þróun eignarhalds í kvótakerfinu eftir gildistöku lagabreytinganna frá 1990 og byggjast eftirfarandi útreikningar því á öllum þeim skipum sem fengið hafa úthlutaðan kvóta á tímabilinu 1991 til 1994.
Í ljósi þess að eitt markmið áðurnefndra lagabreytinga var að fækka óhagkvæmum útgerðum er forvitnilegt að kanna hvort útgerðum fækkar í raun, og ef svo er, af hvaða stærðargráðu þau fyrirtæki eru. Mynd 4 sýnir breytingar á fjölda botnfiskkvótaeigenda frá 1991 til 1994. Eigendum er sem fyrr skipt í fjóra flokka. Eins og fram kemur á myndinni er fækkun mest í hópi „dverga", þeim fækkar um 254 á fjórum árum eða um rúmlega fjórðung (26,7%), en hlutfallslega er mest fækkun meðal „lítilla" kvótaeigenda, um 31% (þar fækkar um 38 eigendur). Athyglisvert er að fjölgun á sér aðeins stað í hópi „risa (62,5%); þeir voru 16 árið 1991 en eru nú 26.
Önnur leið til að kanna þróun eignarhalds í kvótakerfinu er að bera saman hlutfallslega eign hópanna fjögurra, þ.e.a.s. hlutdeild þeirra í þeim heildarbotnfiskkvóta sem úthlutað er hverju sinni. Mynd 5 sýnir skiptingu botnfiskkvótans 1991 til 1994. Þar kemur fram að hlutdeild „risanna" hefur aukist úr 25,5% í 47,2% (85% aukning), en þessi aukning skýrist bæði af fjölgun í hópi þeirra og stækkun einstakra útgerðarfyrirtækja. Til að gefa nokkra hugmynd um þær stærðir sem um er að ræða má geta þess að hlutdeild „risanna" árið 1991 nam u.þ.b. 84 þúsund þorskígildistonnum, en aflaverðmæti þess kvóta jafngildir rúmlega 7,8 milljörðum króna á verðlagi þess árs samkvæmt upplýsingum fiskmarkaða. Hlutdeild „risanna" árið 1994 nam, þrátt fyrir um 20% kvótaskerðingu frá 1991, um 124 þúsund þorskígildistonnum sem gera má ráð fyrir að hafi jafngilt u.þ.b. 11,8 milljörðum króna. Á því tímabili sem um er að ræða minnkar hlutdeild „dverga" úr 16,8% í 13,3% (20,8% minnkun), en vegna stórfelldrar fækkunar í hópi þeirra hafa þeir sem eftir eru úr meiru að moða en áður.
Niðurstöður okkar leiða í ljós að botnfiskkvótinn hefur safnast á færri hendur frá því að aflaheimildir urðu framseljanlegar. Árið 1994 áttu 26 útgerðarfyrirtæki („risar") tæplega helming alls botnfiskkvótans og 10% stærstu fyrirtækjanna eiga yfir 80%. Á því fjögurra ára tímabili sem hér var miðað við duttu rúmlega 100 kvótaeigendur út úr kvótakerfinu á ári hverju og voru þeir nánast allir úr röðum minni kvótaeigenda. Ætla má að með sama áframhaldi verður allur kvótinn í eigu fárra stórfyrirtækja áður en langt um líður. Rétt er að slá þann varnagla að eignarhald á útgerðarfyrirtækjum, ekki síst „risunum", hefur verið að breytast og það er ekki sjálfgefið að handhöfum aflakvóta (hluthöfum í sjávarútvegsfyrirtækjum með varanlega aflahlutdeild) hafi fækkað þótt fyrirtækin séu færri.

Eignarréttur í fiskveiðum
Framangreind þróun endurspeglar e.t.v. þá hagræðingu sem að var stefnt með frjálsu framsali aflakvóta; sumir hafa jafnvel talið æskilegast að eitt fyrirtæki sæi um alla útgerð á Íslandsmiðum. Það hlýtur hins vegar að vera umhugsunarefni fyrir þjóð sem byggir afkomu sína svo til eingöngu á fiskveiðum, og þar sem aðgangur að fiskimiðum hefur löngum verið frjáls, að tiltölulega fámennur hópur fyrirtækja eignist réttinn til að veiða um ókomna tíð allan fisk við Íslandsstrendur.
Hér hefur einungis verið hugað að fjölda eignaraðila og skiptingu árlegs aflakvóta. Nauðsynlegt er að hafa í huga, ekki síst í ljósi almennrar umræðu um kvótabrask, að tímabundin leiga á aflaheimildum á sér einnig stað. Mynd 6 sýnir vel þá stefnu sem leigukvótaviðskipti tóku eftir lagabreytingarnar árið 1991. Mikilvægt er að taka það fram að myndin segir ekkert um heildarumfang kvótaleigunnar. Hér er aðeins miðað við lægstu mörk, þ.e.a.s. nettó-leiguviðskipti þeirra útgerðarhópa sem við höfum áður skilgreint. Á myndinni kemur fram að risarnir hafa í vaxandi mæli leigt frá sér kvóta og hinir smærri leigja hann til sín. Á sama tíma voru risarnir að stækka með því að kaupa varanlegar aflaheimildir sem losnuðu þegar margir smærri kvótahafarnir helltust úr lestinni og seldu kvóta sína. Margur spyr nú hvort ekki sé rétt að arðurinn af slíkum viðskiptum renni beint til eiganda fiskistofnanna, íslensku þjóðarinnar, fremur en útgerðarmanna eins og nú tíðkast.
Slík umræða vekur óhjákvæmilega almennari spurningu um mörk tímabundinna veiðiréttinda og varanlegs eignarhalds: Hvenær verður aflakvóti, hlutdeild í ársafla, að varanlegri einkaeign? Einkaeignarfyrirkomulag hefur tíðkast í fiskveiðum í fjarlægum heimshlutum (m.a. í Japan) allt frá miðöldum, ef til vill einnig á stundum á norrænum slóðum. Í Egilssögu segir að um það leyti sem Ísland „fannst" hafi Haraldur konungur eignast „í hverju fylki óðul öll og allt land, byggt og óbyggt, og jafnvel sjóinn og vötnin og skyldu allir búendur vera leiglendingar.... allir veiðimenn bæði á sjó og landi voru honum lýðskyldir". Hér eru það þó fiskimiðin sem eru til umræðu, ekki fiskistofnarnir sem þar eiga heima. Eignarhald á óveiddum fiski, eða réttara sagt, réttinum til að veiða hann, á sér skemmri sögu.
Í lögum segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Ýmislegt bendir hins vegar til þess að fiskistofnarnir séu smátt og smátt að verða varanleg einkaeign handhafa aflakvóta. Þótt aflahlutdeild sé opinbert leyfi virðist hún fullnægja mörgum kröfum sem gerðar eru til eignarréttinda, m.a. hvað snertir veðsetningu og réttindi erfingja. Leiða má rök að því að með veiðileyfakerfi og úthlutun á aflakvótum hafi Íslendingar stigið stórt skref í átt til einkavæðingar á fiskistofnum. Ef kvótinn er í raun að verða varanleg einkaeign handhafa aflakvóta er rík ástæða til að ætla að það „lénskerfi" sem margir sjómenn telja að verið sé að leggja drög að um þessar mundir verði viðvarandi í fiskveiðum Íslendinga um ókomna tíð.
Landsmenn deila nú ákaft um sjávarútvegsmál, m.a. hvort sú þróun, sem lýst hefur verið að framan, sé óhjákvæmileg eða ónauðsynleg, æskileg eða óæskileg. Hér skal aðeins minnt á að vitneskjan um hvert stefnir er mikilvæg fyrir þau skoðanaskipti um stjórn fiskveiða sem nú eiga sér stað. Menn kunna að segja sem svo að spurningin um eignarhald á fiskistofnum og skiptingu árlegs aflakvóta milli ólíkra útgerðaraðila komi umræðu um arðsemi í sjávarútvegi, burðarþoli fiskistofna og byggðavanda - meginviðfangsefni íslenskra þjóðmála - harla lítið við. Siðferðisleg rök hafa hins vegar vegið þungt í almennri umræðu undanfarin ár og það hlýtur að teljast siðferðisleg skylda stjórnvalda að takast á við þau. Þegar upp er staðið snýst fiskveiðistefnan ekki síður um fólk en fisk. Gísli Pálsson er prófessor í mannfræði við Háskóla Íslands. Agnar Helgason stundar nám og rannsóknir við Cambridge háskóla.

• Efnisyfirlit: Sjómannadagsblað Vestmannaeyja